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Transfert de politiques et apprentissage de politiques dans le domaine de l’EFP. Pouvons-nous exporter des systèmes d'éducation et de formation des compétences ?

Pourquoi les « importations de systèmes éducatifs » d'autres pays ont-elles peu de chances de réussir ?

Policy transfer and policy learning in VET. Can we export education and skills formation systems?

[Traduction : EPALE France]

Les recherches en éducation comparée ont mis en évidence le rôle des institutions et du contexte culturel dans l'apparition de différences entre les systèmes d'éducation et de formation professionnelle. L'éducation des adultes est conditionnée par les systèmes économiques, sociaux et culturels plus larges dans lesquels elle s'inscrit. Il en va de même pour les systèmes d'EFP. L'hypothèse théorique sous-jacente (Varieties of Capitalism) est que les institutions ne produisent leurs effets que lorsqu'elles sont combinées à d'autres institutions et que ces « packages institutionnels » spécifiques à chaque pays se complètent les uns les autres (système d'éducation et de formation initiales, système d'éducation des adultes, institutions du marché du travail et de la protection sociale, relations industrielles). Cela a des conséquences sur le transfert de politiques en matière d'éducation et de formation. Les « importations éducatives » en provenance d'autres pays ont peu de chances de réussir, quels que soient la nature des objectifs politiques et les efforts déployés par les décideurs politiques au niveau européen, national ou régional.

Les efforts déployés sans relâche pendant près de 40 ans pour « exporter » le système allemand d'EFP en alternance vers d'autres pays en sont un exemple frappant. Ce modèle en alternance offre une formation en apprentissage de qualité et un haut niveau de compétences qui permet de passer en douceur du système éducatif au monde du travail. Il est considéré comme un modèle de réussite : il contribue au faible taux de chômage des jeunes et est vital pour la compétitivité de l'Allemagne.

Un transfert de politique du système par alternance allemand a été tenté pour la dernière fois au plus fort de la crise financière en Europe. Dans le sud de l'Europe (Grèce, Espagne, Portugal, Italie), de dures mesures d'austérité ont été appliquées, ce qui a fait exploser le taux de chômage des jeunes et le nombre de NEET (jeunes qui ne sont pas en emploi, en études ou en formation ) dans ces pays. Dans le même temps, l'Allemagne a été confrontée à une pénurie de compétences. Le ministère fédéral allemand de l'Éducation et de la Recherche a donc lancé l'initiative Berufsbildungsexport aus einer Hand - BMBF.  En décembre 2012, l'Allemagne a signé un mémorandum pour une coopération renforcée dans le domaine de l'enseignement et de la formation professionnels avec la Grèce, l'Espagne, le Portugal, l'Italie, la Slovaquie et la Lettonie, dans le but d'introduire des types de formation professionnelle basés sur le système par alternance allemand et de renforcer la mobilité de ces pays vers l'Allemagne. Cette démarche s'est inscrite dans le cadre de plusieurs initiatives lancées par la Commission européenne à l'époque pour lutter contre le chômage des jeunes et promouvoir l'alternance dans les systèmes de formation professionnelle des pays européens. Parmi ces initiatives, on peut citer la Communication de la Commission intitulée « Repenser l'éducation », qui met l'accent sur la formation en alternance, la recommandation du Conseil européen sur l'introduction d'une garantie pour la jeunesse et l’Alliance européenne pour l'apprentissage lancée en juillet 2013.

Qu'apportent ces actions concertées aux pays ? Ont-elles une chance de réussir ?

Examinons de plus près la Grèce, qui peut servir d’étude de cas pour le transfert de politiques dans le domaine de l'EFP et semble être un exemple particulièrement intéressant. D'une part, la tradition éducative dominante du pays privilégie l'enseignement général et académique. D’autre part, le pays a été touché par la crise dans presque tous les aspects de la sphère économique, politique, sociale et institutionnelle et a dû mettre en œuvre des réformes dans tous ces domaines, y compris l'éducation.

Pour comprendre un système d'enseignement (professionnel), les aspects culturels sont pertinents : en Grèce, paideia (παιδεία), ekpaideusi (εκπαίδευση) et katartisi (κατάρτιση) sont les trois termes liés à l'éducation. Le terme paideia désigne l'éveil, la réceptivité au « beau et au bon » (ωραίον και αγαθόν), et caractérise le citoyen (πολίτης) comme le résultat d'un long processus d'éducation et de développement culturel. Le terme ekpaideusi peut être traduit par « éducation ». Celle-ci se déroule dans des institutions éducatives, dans le but de transmettre des connaissances et de forger la personnalité pendant l'enfance ainsi que dans la jeunesse et à l'âge adulte. Enfin, le terme katartisi désigne la qualification professionnelle, qui comprend les connaissances, les aptitudes et les compétences à utiliser sur le marché du travail. Dans la conception traditionnelle, l'éducation académique est liée à la paideia, aux valeurs démocratiques et aux objectifs culturels, elle est considérée comme un chemin vers la connaissance de soi et le développement personnel. Si l'éducation académique est très appréciée, la formation professionnelle (katartisi) qui fournit des compétences pour le marché du travail est, quant à elle, souvent accueillie avec scepticisme car elle « instrumentalise » l'éducation. La différenciation conceptuelle entre éducation et formation remonte à la Grèce antique, à la dichotomie entre esprit et corps, théorie et pratique, universalité et particularité. Cette dichotomie peut expliquer en partie le peu d'importance accordée à la formation professionnelle. Dans la tradition éducative grecque, l'EFP est associé à un travail physique pénible, et les programmes d'EFP sont davantage considérés comme une option pour les personnes ayant de faibles compétences. Si la formation professionnelle est quelque peu boudée en Grèce, c'est aussi pour des raisons économiques. Après la Seconde Guerre mondiale et pendant de nombreuses décennies, les diplômés de l'université se sont vu offrir de bien meilleures perspectives pour entrer sur le marché du travail et dans le système de sécurité sociale, ce qui a encore accru la demande d'enseignement universitaire et conduit à l'expansion de l'éducation.

Outre les aspects culturels, les institutions sont également cruciales pour le transfert des politiques. Dans le cas du transfert de politiques en matière d'EFP, ce sont les institutions qui conditionnent l'acquisition de qualifications et de compétences (système d'éducation et de formation) et influencent les conditions d'utilisation des compétences (marché du travail et dispositifs de sécurité sociale). En Grèce, l'enseignement et la formation professionnels, comme l'ensemble du système éducatif, sont centrés sur l'État et ne comportent que quelques éléments de contrôle décentralisé. Dans le système allemand d’EFP, l'implication des partenaires sociaux est cruciale. La formation en apprentissage est une responsabilité partagée entre l'État et les partenaires sociaux sur la base d'un consensus. Cela conduit à un niveau élevé d'acceptation de l'EFP par toutes les parties prenantes et garantit la fiabilité des certificats professionnels. En Grèce, les organisations d'employeurs et de travailleurs n'ont découvert que récemment l'EFP en tant que domaine politique. En outre, le système de sécurité sociale allemand est principalement axé sur un système d'emploi orienté vers l'activité professionnelle, avec un emploi permanent et un travail à temps plein ; la formation professionnelle en alternance avec la formation en apprentissage permet d'assurer la sécurité sociale dans ce système. Le système de sécurité sociale grec, quant à lui, est orienté vers un marché du travail interne dans lequel l'enseignement général ou universitaire promet un accès plus facile, un meilleur statut professionnel et une sécurité sociale satisfaisante, du moins jusqu'à la crise. En outre, plusieurs éléments font obstacle à une large mise en œuvre de l'apprentissage : le grand nombre de micro-entreprises comptant jusqu'à neuf employés, le taux d'emploi indépendant le plus élevé de l'UE (32 % contre 14 % en moyenne dans l'UE), ainsi que le nombre élevé d'emplois précaires et de travail non déclaré. En outre, la crise a détérioré la protection du droit du travail. Sous la pression des créanciers internationaux, la Grèce a déréglementé le marché du travail et sapé l'autonomie des négociations collectives. Dans de telles conditions, il n'était pas possible d'instaurer une culture de confiance et de coopération entre les partenaires sociaux. Instaurer une formation en alternance sur un marché du travail fragmenté, caractérisé par des relations de travail précaires et flexibles, est une tâche risquée, voire irréalisable. Par ailleurs, il était extrêmement difficile de créer des places d'apprentissage dans une économie qui non seulement stagnait, mais s'était contractée de plus de 25 % en sept ans.

Les initiatives européennes sur la formation en apprentissage et la coopération germano-grecque en matière d'EFP se sont traduites par l'adoption déraisonnée de lois et de règlements, dont certains se contredisaient. En l'espace de huit mois (2016-2017), 23 dispositions légales sur l'EFP ont été adoptées. Depuis lors, la plupart ont été abandonnées ou n'ont jamais été mises en œuvre. Dans le même temps, des projets pilotes binationaux gréco-allemands visant à introduire la formation professionnelle en alternance dans certains secteurs (par exemple, le tourisme) ont démontré un succès limité.  

Tous ces efforts n'ont manifestement pas abouti aux résultats escomptés d'un transfert politique réussi de l'alternance. Les éléments transférés doivent pouvoir se rattacher aux traditions culturelles, aux discours et aux conditions institutionnelles et structurelles existants.

Pourtant, même un transfert de politique décevant peut conduire à un apprentissage politique prometteur.

Au ministère fédéral allemand de l'Éducation, l'initiative de financement « Berufsbildungsexport » (exportation de l’EFP) a été supprimée, l'initiative de financement qui lui succède s'appelle désormais Internationalisation de l’EFP. Le terme « exportation » a été abandonné. En outre, avec les pays qui disposent également d'un système par alternance (Autriche, Suisse, Luxembourg et Danemark), l'Allemagne a lancé une « Boîte à outils de l'apprentissage » afin d'apporter un soutien aux décideurs qui souhaitent mettre en œuvre les principes clés des systèmes d'apprentissage par alternance. Les attentes ont été revues à la baisse, il s'agit désormais de transférer des principes et des éléments et non d'exporter un système.

Pour citer Max Planck : « Si la science fait des progrès, c’est grâce à la génération précédente ». Évidemment, cela ne s'applique pas seulement à la science.

Photo: Mikhail Nilov sur Pexels

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